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蒋泓峰:从均衡管理视角探析国有林场改革后存在问题与发展思路
  中国城市文化网  时间:2019-12-23 10:53:44      来源:中国城市文化网    收藏本页
  21世纪是绿色世纪,林业产业是绿色产业,是规模最大的绿色经济体,是“地球之肺”及大自然环境的“调度师”和“绿色财富”,具有经济、生态和社会三大效益。当前,全球有24亿人的生存、生计、工作和增收都依赖于森林。世界银行提出,要高度重视林业扶贫、提供生态服务促进经济发展、创造就业和财富、应对气候变化、传承文化五大功能,并将其列为重点投资领域。

  均衡管理是通过研究组织或系统内部各要素间的逻辑关系,以及其与外部环境相互间的发展变化规律,把握其均衡关系和运行机制,使其内外部各要素在质、量、能等方面保持合理的"度",在结构方面保持相对稳定,在关系方面保持相互协调、相互适应,以期实现组织或系统的整体和谐,从而发挥其最大效能的可持续发展的管理方法。

  笔者多年从事林业产业研究,创意规划了部分林区的乡村振兴、林场发展规划、森林公园创意规划等项目,并出版了《森林旅游与美丽乡村建设方略》《森林康养》《均衡管理》等书籍。

  下面从均衡管理角度上探析国有林场改革后存在的问题及发展思路:

  以停止天然林商业性采伐,保障绿水青山永续之脉

  森林与人类的关系十分密切,自古以来,人类就不断地利用着森林,利用其资源,利用其价值,来实现社会的进步,生活水平的提高。然而,由于人类不科学的追求当下美好生活,对森林造成了持续、长期的破坏,而使森林面积逐渐减少,森林质量不断下降,进而形成沙漠化、环境污染等一系列自然灾害,严重影响了人类社会的发展。

  天然林具有植物种类丰富、结构类型复杂、群落组成稳定、营养结构合理、功能更加健全的特点,在涵养水源、保持水土、维护生物多样性、保障国土生态安全以及满足社会对森林资源的多种需求等方面发挥了极其重要的作用,可以说森林是绿水青山的根基,没有森林就没有绿水青山,也就没有金山银山。

  我国是世界林业大国,林业用地约占国土面积的27.8%,在林产品生产、加工、消费、进出口等方面处于领先地位,是联合国《国际森林文书》《联合国防止沙漠化公约》等组织成员国。新中国成立,尤其改革开放以来,为了解决百姓基本生活和国家基础建设问题,更多地积累资本,赶超发达国家经济,在取得举世瞩目的成绩的同时,中国在生态环境上也付出了沉重的代价,破坏了高挺的绿树、碧透的清泉、蔚蓝的天空、造成了环境污染和资源浪费等问题,对国计民生及经济社会的持续发展产生了巨大影响。

  1998年以来,我国在长江上游、黄河中上游地区和东北、内蒙古等重点国有林区实施了天然林资源保护工程。通过实施天保工程,大幅减少了对森林资源的消耗和破坏。目前,工程区生态功能明显改善,水源涵养功能明显增强,野生动植物种群不断增加。2000年,国家天然林保护工程正式实施。

  “绿水青山就是金山银山,冰天雪地也是金山银山”“发展林业是全面建成小康社会的重要内容,是生态文明建设的重要举措”。党的十八大、十九大先后提出了推进中国特色社会主义事业的“经济、政治、文化、社会和生态”五位一体总体布局,“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,并将“增强绿水青山就是金山银山的意识”正式写入党章,体现了党和国家对保护和发展林业的高度重视。

  2015年3月份,中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》。3月31日,国家林业局、财政部宣布,启动全面停止黑龙江国有重点林区天然林商业性采伐试点。从4月1日起,黑龙江龙江森工集团、大兴安岭森工集团全面停止天然林商业性采伐。“十三五”规划提出,完善天然林保护制度,全面停止天然林商业性采伐,增加森林面积和蓄积量,到2017年将全部停止天然林商业性采伐。宣告了多年来向森林过度索取的历史已经结束,重点国有林区从开发利用转入全面保护的发展新阶段,拉开了我国国有林场改革序幕。

  以国有林场改革提升林业现代化建设

  国家林业局“十三五”规划提出:要加强林业资源基地建设,加快产业转型升级,实现产业高端化、品牌化、特色化、定制化,满足人民群众对优质绿色产品的需求。

  国有林场是国家培育和保护森林资源的林业生产性的事业单位,其林地、林木等全部生产资料和产品都是国家财产。我国共有国有林场4855个,职工75万人,其中在职48万人,涉及人口近千万。重点国有林区停伐所导致的林业发展模式重大转型,对国有林场来说,是机遇更是挑战。

  中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》,明确了到2020年改革的总目标和具体任务。

  一、总目标:一是,生态功能显著提升。通过大力造林、科学营林、严格保护等多措并举,森林面积增加1亿亩以上,森林蓄积量增长6亿立方米以上,商业性采伐减少20%左右,森林碳汇和应对气候变化能力有效增强,森林质量显著提升;二是,生产生活条件明显改善。通过创新国有林场管理体制、多渠道加大对林场基础设施的投入,切实改善职工的生产生活条件。拓宽职工就业渠道,完善社会保障机制,使职工就业有着落、基本生活有保障;三是,管理体制全面创新。基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制,确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲。

  二、主要内容:一是,明确界定国有林场生态责任和保护方式;二是,推进国有林场政事分开;三是,推进国有林场事企分开;四是,完善以购买服务为主的公益林管护机制;五是,健全责任明确、分级管理的森林资源监管体制;六是,健全职工转移就业机制和社会保障体制。

  《国有林场改革方案》印发实施3年多来,国家林业和草原局、发改委、财政部等部门,坚持保生态、保民生的改革原则,采取有力措施,引导各地方政府有序的开展了国有林场改革,取得了非凡成效。截止2018年末,全国已有4612个国有林场改革任务基本完成,占国有林场总数的95%,被定为公益性事业单位,编制由40万减少到21.7万。通过改革,进一步明确了国有林场保护培育森林资源、维护国家生态安全的功能定位。

  通过改革,使国有林场6.7亿亩森林资源得到有效保护,全面停止了天然林商业性采伐,国有林场每年减少天然林消耗556万立方米,森林得到休养生息,物种得到发展保护,森林质量明显提升,森林蓄积量比改革前增加了4亿立方米。改革以来,已累计改造完成国有林场职工危旧房54.5万户,职工年均工资达4.5万元,是改革前的3.2倍。职工基本养老保险、基本医疗保险参保率为100%。

  按照《深化党和国家机构改革方案》,各省市林业职能部门,加大了行政管理权力下放和林场属地管理力度,将部分原直属林场的管理权下放到各市县区,极大地调动了各地方政府的积极性,各地方政府在财政、人力资源、政策等方面都给予了大力支持。各林场在坚持公益性主体功能基础上,切实维护职工利益,结合实际,解决编制问题,通过发展森林旅游和林下经济等特色产业,增加就业、转岗、提前退休等途径,安置富余职工16万多人。目前,林场管理新机制已初步形成,实现了功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施等多项举措,国有林场发展呈现出蓬勃生机和良性发展态势。

  国有林场改革后存在的问题

  站在矛盾论的对立统一角度上看,任何事物的发展都具有两面性,国有林产改革也不例外,在带来积极效应的同时,也暴露出一些问题,这些都是事物发展过程中的正常现象,需要在今后的工作中逐步解决。主要包括以下几方面:

  一是发展思想守旧,自身动能尚未转换。多年来林业一直是由国家主导的计划经济,林业承担着国家计划性木材调拨、生态保护的职能,林场承担着护林、防火、砍伐、造林等单一职责,同时由于林场的居住环境偏远封闭,信息不畅通,使林业系统形成思想相对僵化,市场经济观念较差的局面。改革开放40年,大多数行业都参与了市场竞争,在竞争中发展,但林业一直延续着造林、采伐的机械式生产方式和计划经济的产品销售方式,2016年天然林停止商业性采伐,将林业的部分职能进行调整推上市场经济,全国上下林业系统一片茫然,刚刚认识到将发展动能要向林下经济发展转换。

  二是产业业态原始,企业状况不佳。在生态建设提升到“五位一体”总体布局的今天,尽管从国家层面上出台了发展林业的政策、金融等扶持政策,但从地方层面上大多还没有出台林业产业发展的扶持政策和产业发展意见,尚未纳入各级党委和政府统筹发展规划中,林业依然处于一种自给自足的自然发展状态,没有形成林业产业建设的规模化、标准化、模式化。以林业资源大市哈尔滨为例,全市1554家林业产业企业当中,资产50万元以下948家、50至500万元的457家、500至2000万的87家;2000万至亿元的55家,亿元以上7家。无论从企业数量还是规模上,都不能满足林业产业发展需求,而且规模较大的都是木材加工企业,天然林停伐后这些木材加工企业举步艰难,纷纷转型。

  三是缺乏品牌建设,市场营销意识不强。由于林业产业企业大都规模小,没有形成集约化、规模化、产业化,尤其是没有全国性重点龙头企业,致使在品牌建设和市场营销等方面相对滞后,致使真正的优质森林生态产品未能做到优质优价,而是和普通农产品一样的价格,但生产成本远远高于农产品价格,使林农及企业没有获取应有价值。从战略和发展角度上看,林业产业价值链的开发潜力巨大,据专家测算,绿色有机与大路货食品的附加值10-22倍,而当前的林产品根本没有实现这样的市场价位。以湖南雪峰山林场为例,雪峰山的旅游资源及猕猴桃、高山云雾茶、矿泉水等产品都属于生态产品,但由于受资源控制、资金投入、人才匮乏、品牌宣传等各方面影响,没有发挥资源效应,严重影响了产业发展。

  四是金融创新滞后,林业科技支撑不够。任何产业发展都离不开金融科技的强力支持,由于历史及政策法规等方面的原因,林农及企业在政策性资金、信贷资金及科技创新方面得到的扶持力度不够,严重影响了产业发展。同时林业人才流失严重,发展后劲不足。以大兴安岭林区为例,大兴安岭拥有丰富的林业资源,几十年来一直为国家的经济建设提供大量的原木,以及承担生态保障,但林区的职工工资福利待遇却比较低,例如是行署、市县政府机构从林业系统借调了大量工作人员,随同在一个办公室办公,待遇却有很大差别。

  五是部分地方政策落实不够全面充分。林场改革后各地均将将林场纳入一类、二类公益事业单位,生态保护的任务加重,自主管理权却减弱,对职工的管理难度加大。林场的收支完全纳入了财政管理体系,职工平均工资提高了40%以上,同时分流职工要给予一定的稳定保护周期,这样就和地方经济发展及财政紧密相关,地方财政困难的时候,就要延迟或少给经费,黑龙江省部分林场已经出现经费捉襟见肘的情况。同时部分林场多年来遗留的债务,也很难化解,发展产业受资本金及配套资金等限制,这些问题的出现都将影响林场的发展。

  谱写国有林场发展新篇章

  在党和国家的科学决策和各级党政机构的辛勤努力下,我国林业改革实现了预期目标,取得了令人满意的成就,但这只是林业改革“万里长征”的第一步,如何确保各林场在高效保护生态资源的基础上,科学经营山林,增加自身造血功能,持续保障职工福利待遇,真正实现生态受保护、职工有干劲的良性循环,逐步走上市场经济,实现生态保护与经济效益双丰收,才是改革的关键所在和主要标志。

  一是发展森林文化旅游业,促进文化旅游事业发展。

  文化旅游是人类精神生活的重要组成部分,随着经济水平的快速发展,恩格尔系数的不断降低,人类对物质生活的向往有所减弱,对自然环境、人文生活领域的追求越来越高。2018年我国森林旅游游客量超过16亿人次,同比增长15%,占国内旅游人数近30%,创造社会综合产值近1.5万亿元。森林文化博大精深,奇山异水等自然景观、根雕、奇石及各种动植物传说具有强大的磁场和吸引力,值得我们大力去挖掘、去认知、去鉴赏,当前我国有国有林场4885家,2017年底有森林公园3505处,大多森林公园都和林场交织在一起,,这是一笔巨大的资源财富。

  当前我国年旅游人数约50亿人次,随着社会的发展将达到百亿人次以上,同时森林旅游人次占比将提高到40%以上,也就是说年森林旅游人次将达到40亿人次,实现产值约3万亿以上,这对各林场、森林公园都将是一个巨大的发展机遇。

  二是发展林下种植养殖业,减缓农业粮食生产压力。

  农业生产是人类生存的基础保障,当前我国年产粮食6亿吨,基本实现了将饭碗端在了自己手中。但令人遗憾的是,化肥对我国粮食的贡献率高达40%以上。当前我国消耗化肥6000万吨、农药170万吨及医药3.2万亿元、兽药520亿元;人均通过粮食食品消耗化肥89斤、农药2.51斤及医药2370元、兽药38.5元。化肥和农药消耗是世界平均水平的2.5倍。过度的使用化肥及农药、兽药的过度残留,使国民健康受到巨大侵害,75%处于亚健康状态,同时癌症、糖尿病、心脑血管病等发病率高于世界平均水平,健康现代化水平在世界排名第59位。

  当前我国有林地46.6亿亩,是18亿亩农田的2.6倍,选择适宜的林地发展林下种植、养殖,可以生产有机生态食品,预计年可生产山茶油、食用菌、蔬菜等各类食品近亿吨,实现产值万亿以上,不但能够为民众提供健康有机的生态食品,而且对推动国家化肥农药减量战略、健康中国2030战略的发展和落实具有重要意义。

  三是发展森林康养产业,强健国民身心健康。

  森林康养是以森林资源开发为主要内容,融入旅游、休闲、医疗、度假、娱乐、运动、养生、养老等健康服务新理念,是一个多元组合,产业共融、业态相生的系列健康与旅游一体化活动。森林含有芬多精、负离子,人类具有“亲水”与“亲近森林(绿色)”的天性,随着经济收入及环境的改善提高,这种“天性”能够转化为现实的消费需求。为了发展森林康养产业,国务院及相关部委先后出台了众多的政策法规,森林康养作为新兴产业,市场前景广阔,是永恒的朝阳产业。利用林场、森林公园特有的森林资源和闲置资产,引进社会工商资本进行合作,发展森林康养产业将成为国有林场发展经济的重要路径之一。

  四是发展森林生物科技,提高生物科技国际竞争力。

  生物技术是指人们以现代生命科学为基础,结合其他基础科学的科学原理,采用先进的科学技术手段,按照预先的设计改造生物体或加工生物原料,为人类生产出所需产品或达到某种目的,是一门新兴的,综合性的学科。森林富含各种微生物,发展森林生物科技已成为世界各国重点关注领域,具有良好的市场前景。通过发展森林生物科技,能够实现林业生产的减灾、灭灾,促进林业生产,开发出更多更好森林食品,推动森林制药的良性发展。

  五是发展森林自然家居业,回归自然拥抱绿色人生。

  当前在环境污染、化肥农药残留基础上,塑料制品、油漆、钢铁等为人类生活提供方便的同时,也在侵蚀人类的健康,医学证明塑料制品是导致癌症的主要原因之一,尤其是和油脂类、高酸性类、酒类食品或者高温接触后还会产生新的有害物质。

  森林自然家居包括洗浴盆、木盆、木碗、木勺、木凳、根雕工艺品、原木家具等等,它们比塑料、工业家居更环保、更绿色、更健康,长期居住在森林自然家居构筑的室内空间中,人们会感到舒适和温馨,可以提高工作效率、提升学习兴趣、增添生活乐趣、改善生活质量,这也是林场应该重点发展的好产业。

  六是强化林业入统管理,提升林业产业社会地位。

  一个产业在国民经济中占有的份额决定了国家及地方政府对其支持力度。几百年来,林业一直是计划经济的产物,依靠资源及国家资金生存,所以在入统等方面就没有向其它行业一样引起职能部门的重视,致使一些本该属于林业的产值被统计到旅游、农业、食品、工业等行业中,一定程度上掩盖了林业产业对经济社会发展的贡献。以哈尔滨市旅游产业为例,2018年实现旅游收入1200亿元,成为哈尔滨经济发展的重点产业,但实际上哈尔滨的旅游收入相当一部分来源于以各林场为主体兴建的森林公园,在具体统计中林业仅统计了门票收入,而配套的交通、餐饮、住宿、礼品销售等全部统计到了交通、旅游、食品等产业,有专家呼吁哈尔滨的旅游收入中森林旅游贡献率占50%左右。通过科学规范合理界定林业入统工作,明确林业的职责和贡献,将对调动林业系统积极性和产业发展产生巨大的推动作用。

  七是进一步出台叠加复合政策,发展壮大林业产业。

  当前国家层面出台了部分发展林业产业的政策法规,2017年国家林业局《加快林业产业发展的指导意见》指出:以“提高宏观指导和政策扶持的针对性与有效性”为指导思想,兴建一批林业产业示范园区、重点龙头企业、标准化示范企业,创建一批林特产品优势区、森林旅游示范市县。要加快全国林业产业投资基金、中国林业新兴战略产业发展私募基金项目落地,推动建立中国林产品交易所。计划在“十三五”期间,重点扶持打造3—5个具有国际竞争力的企业集团,30—50个国内重点企业集团。

  但当前地方层面上,可以实际性操作的支持政策并不多,甚至有些地方出台的限制政策比较多,影响了林业产业发展,各地方要因地制宜,把发展林业产业纳入重点发展产业规划,出台可供实施的方针政策,如湖南省人民政府出台的开发建设“秀美林场”政策,把美丽乡村、乡村振兴政策有机的融合到“秀美林场”建设策略中来,这就很值得推广。



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