在光明大街上经营一家小店的老李忙碌后抬头远眺，总能看到一个正在建设的新建筑，在他最近半年的印象中，这个被称为“新地中央”的建筑物就像是节节生长的竹笋，被周围的低矮楼房围拱着，“听说是综合体，以后光明也有拿得出手的休闲购物的地方了。”

就在这个“竹笋”正在“拔节”的时候，如果你细心观察，还能看到光明大街上有一些低矮破旧的房屋，白色的墙壁上被大大划了个红色的圆圈，里面是一个大大的拆字。这意味着名为东周片区旧城改造项目未来也将旧貌换新颜。

在这些由城市更新带来的明显城市发展变化之下，还有一些变化也在悄然发生。自2010年光明新区完成了全市首个完成区级城市更新规划编制工作后，由于数年来深圳市城市更新政策的密集出台，以及光明新区自身城市条件的变化，新区近期又启动了规划修编工作，这显然关系到未来城市更新的方向。

对于城市发展日益面临土地空间、环境、人口、能源资源等“四个难以为继”的深圳来说，空间资源的不足是制约城市快速发展的主要因素，而城市更新则成为深圳城市转型升级的有效手段。具体到入围国家新型城镇化试点的光明新区，在探索城镇化先行区深度城市化的新思路、大型城市边远地区跨越式发展的城镇化新模式时，如何用好城市更新这一重要工具也就成了题中之义。

背景

现状用地占规划用地大部分

“建新”（外向拓展）与“更新”（内部重组）几乎是城市演进亘古不变的两个主题和城市发展的两个经常性内在动因，城市正是在新区不断开发与旧城不断更新的交替过程中实现规模的逐步扩大和质量的逐步提高。

2009年下半年，深圳市政府公布并出台了《深圳市城市更新办法》，并从2009年12月1日开始施行。自此，深圳的城市更新迈入了新的历史阶段。

“自2009年更新办法出来后，深圳市也在政策层面不断完善，据不完全统计，近年来出台的相关文件有二三十份，而且光明新区的城市基础面貌也发生了不少变化，这些都催生了我们重新修编新区的城市更新规划，让它更具有可操作性。”光明新区城市建设局旧改科相关负责人介绍，从现在光明新区已经建成和规划的城市更新项目来看，都是按照规划的指引，“比如重点在光明中心区、公明中心区、主要交通干道沿线推进城市更新工作。”

“目前深圳市更新政策遵循‘市决策、区实施’的原则，新区需要在各类法定规划基本确定的基础之上，形成一个指导、组织和推进新区城市更新的纲领性文件，作为长期指导城市可持续发展的依据。”一位知情人士也指出。

规划的重要性凸显出光明新区城市更新工作的现实。审视现状，光明作为新区已然“不新”：现状城市建设用地占规划城市建设用地的大部分，现状居住及商业用地占规划居住、商业及商住混合用地的比例也颇高。

“就现状产业而言，光明新区还需尽快加速改变发展模式，尤其是统筹促进社区产业转型升级，在转变现有的粗放模式为集约化发展模式中，不断调整和优化城市功能结构，以适应社会经济的快速发展。”一位观察人士表示。

他还指出，尽管近年来随着一批新基础设施和新楼盘建设投入使用，光明新区城市形象有所改变，但还没有完全脱离珠三角地区工业为主的典型乡镇风貌，低品质的居住建筑与工业建筑相互混杂，公共设施总体配套水平较低，“因此，光明新区急需通过城市更新，加速完善城市公共服务职能，尤其是现状建成度较高的城市中心的公共服务职能，结合土地、空间资源的整合以及工业用地较现状大幅减少所带来的必然的用地功能置换，优先补充完善各级公共配套服务设施，重构城市整体风貌、门户风貌以及重要的界面、节点风貌，于‘非城非村’的现实状况下构建深圳重要的城市‘副中心’。”

现状

17个项目列入深圳市城市更新计划

对于光明新区城市更新的推进，一位知情人士告诉记者，由于前期对于城市更新项目的审批把关很严格，审批率不算高，但也正由于很多事情前期做足功课，且多部门联合沟通机制顺畅，城市更新项目的实施率很高。

据了解，光明新区的城市更新实施率连续两年全市第一，超额完成市政府下达的年度考核任务。截止目前，光明新区已启动的拆除重建类城市更新项目35个，涉及总拆迁用地面积约314公顷，总规划建筑面积约1127万平方米。

其中，已列入深圳市城市更新计划的项目有17个。其中，1个已建设完成（公明陶瓷厂片区）；4个已开工建设（光明商业中心、公明秋硕片区、公明帝闻工业区、公明薯田埔第一工业区），正在预售；3个已完成实施主体确认（公明商业中心、公明塘尾沙头面工业区、公明新创维片区（新创维电器地块）），2015年初开工；3个已完成城市更新单元规划审批（公明华发片区、光明东周片区、光明万丈坡片区）……

记者梳理发现，这些项目中涉及“工改工”的项目有两个，其他大部分为“工改商”项目。以公明陶瓷厂片区城市更新项目为例，原本为闲置的工业厂房及配套设施，整体建筑都很破旧，通过城市更新，改造为集商业住宅、综合服务及教育配套设施于一体的城市生活区。同样属于旧改重点项目的东周片区项目，其更新地块则为上世纪60至80年代光明农场建设的职工住宅区，改造后将建成约25万平方米的商住综合体。

“长期以来公明、光明区域商品住宅比较少，近一两年来才逐步有较多楼盘出现，需求逐步得到释放。深圳城市更新是以市场为主导，政府为引导，市场会主动选择一些获利快，资金回笼快的项目。‘工改工’毕竟资金回笼慢，‘工改商’建成就能销售。”新区一位资深人士如是指出。

光明新区城市建设局相关工作人员告诉记者，城市更新已成为转变社区粗放式的土地利用方式，充分挖掘存量土地潜力，最大化的提高社区土地利用率的重要手段，光明新区希望更多的社区参与到“工改工”，为产业发展提供条件，引导社区的产业转型升级。

据了解，截至目前，社区参与的新区城市更新项目共有7个（公明薯田埔第一工业区、公明商业中心、塘尾沙头面、华发片区、龙豪榕康、塘尾旧村、薯田埔旧村等），涉及的拆迁面积58公顷。

除了类型比例外，光明新区城市更新项目在空间分布上则呈现出70%比例集中在公明辖区的现象。该工作人员告诉记者，公明、光明的发展状况存在相当的差异，在用地权属上，原来光明农场的土地返还用地尚待进一步确权，而公明办事处集体用地比较大；在现状发展状况上，光明办事处的建成度及开发强度均较低，而公明办事处则相对很高；在规划目标定位上，光明办事处定位为高端服务业和高科技产业区；而公明办事处则定位为商业、公共服务及传统优势产业区，“现状多元属性特征以及城市发展目标定位上的差异，决定了光明和公明两个地区在城市更新模式和方向选择上的不同。”

建议

在更新规划中合理布局公共服务设施

“新区在城市更新上遇到的一个共性问题就是拆迁难的问题。”一位业内人士无奈告诉记者，工业区产权单一，相对难度较小，但是旧居住区的产权十分复杂，给拆迁工作带来很大压力，“按照市场评估出来的价格远远不能满足业主的需求。城市更新项目的拆赔主要是开发主体与业主之间进行，导致无标准可循，拆赔标准混乱，市场主体倒逼政府要容积率等乱象。如果深圳市能定期出台全市各片区的拆赔标准指引，应该能起到引导作用。”

而光明新区城市更新面临的另一重问题则是，由于城市基础设施的欠账多，很多基础配套落到了城市更新项目中。据了解，城市更新对光明新区城市公共服务设施、市政基础设施、保障性住房等的贡献颇大，城市更新项目的土地贡献率平均达到35%，贡献率最大的为46.7%。新区已批城市更新规划的11个项目，为新区贡献89970平米的公共服务设施、11所幼儿园、2所18班的小学、1所18班的中学，5个公厕，6个垃圾转运站，6个邮政所等等。

对于城市更新项目的土地贡献，有人士指出，城市更新政策的作用在于规范和引导城市更新活动，保障城市整体发展目标和维护公共利益，核心在于利益的平衡，通过界定利益分配机制和搭建利益博弈的平台，确保城市更新公众利益和商业利益的平衡。

他告诉记者，在城市更新的项目中，既有较大利润空间的项目（如城中村改造、旧工业区改造）市场参与主动积极；也有部分利润较薄的项目（如环境综合整治、历史文化保护、公共设施建设、以及现状高密度地区的改造项目等等），难以刺激市场的主动参与和投资。

由此他表示，政府一方面要注重公共利益在更新中的落实，另一方面要在确保达到城市发展要求的前提下，兼顾开发主体的利益，确定适当的开发强度。“如果城市更新项目负担过重，也会导致影响到开发商的参与意愿。”

据了解，根据《深圳市城市更新办法实施细则》，市、区政府相关部门对城市更新单元规划确定的独立占地的城市基础设施和公共服务设施的建设立项应当予以优先安排，与城市更新项目同步实施。但由于政府投资项目审批流程过长，城市更新项目周边的公共配套设施建设进度明显滞后项目建设进度。“建议市、区政府尽快出台相应办法，鼓励城市更新项目的实施主体投资代建周边配套设施，以解决同步实施的问题。”相关人士表示。

而针对城市更新项目由于是市场自发行为，基础配套设施建设各自为政，存在浪费和缺失的现象，该人士也建议借用修编规划的契机，加强统筹规划，“在城市更新规划中对整个城市更新片区统筹研究，对公共服务设施进行合理布局。”