当前上海已经具备了建设全球城市的条件、机遇和环境，建设全球城市具有时代必然性和紧迫感，但同时也面临着诸多困境。为了按照建设阶段逐步推进全球城市的建设和功能营造，在未来30年，上海需要立足实际，有效克服所面临的困境，本文分别从城市发展空间、产业结构、制度环境等六大战略举措为其创建全球城市提供有力的保障。

一、合理布局城市发展空间

上海在建设全球城市过程中，应当建立符合全球城市发展趋势的城市空间结构，构建两个层次的上海大都市圈。一是以人民广场为圆心，以15公里为半径，构建上海大都市圈核心区。其大致范围为外环线以内地区，面积600平方公里，大致相当于纽约、东京的市区和伦敦市。重点是建设陆家嘴、外滩、徐家汇、虹桥、静安寺、真如、五角场等CBD地区和城市副中心，形成以黄浦江为纵轴，以虹桥、延安路和世纪大道为横轴的“十字形”核心商务区发展架构，形成中心区多点、多中心、多层级的扩张模式，打造居住、文化、商务等多功能合理配置并相互联系、环境空间质量较高的国际商务环境。二是以50公里为半径，构建大上海都市圈。其范围为整个上海市域，面积为6400平方公里，大致相当于东京圈和伦敦都会区。重点是建设松江新城、嘉定新城、南桥新城、青浦新城、金山新城、临港新城，将其培育为商务核心城市。从总体上看，上海将形成以商务核心城市为中心的“中心——次中心”城市结构和点射状网络布局形态，构建形成围绕核心区的环状节点城市群，待条件成熟后，都市圈的范围逐步向外拓展。

二、优化城市产业结构

“创新驱动、转型发展”将长期贯穿于上海经济发展的主线。一方面，要重点发展提供全球服务的生产性服务业，建立起以面向国际的高级生产性服务业为主的产业结构，形成于不同与周边城市。另一方面，要积极改变中心城区集中发展现代服务业，郊区集中发展传统服务业的不合理布局。同时，要打破仅仅依靠集团内部服务流程的独立化和专业化促进生产性服务业发展的误区，加快先进制造业的服务化进程，积极推动大制造商向集成商和总承包商发展，实现企业功能转换，形成与全球城市性质相匹配的，在全球城市网络里不断扩大运营的生产性服务业发展格局。

在促进服务经济发展过程中，要在发展总部经济上取得突破，吸引跨国公司总部落户上海，促进在华设立的中外资跨国公司地区总部设立跨境资金运作中心、采购中心等一系列相关政策推出。在外资研发中心集聚上取得突破，继续加大招商力度，加强知识产权保护，完善相关优惠政策，建立专业研发园区，创造适宜研发环境，吸引与上海产业布局相配套，技术密集度高、带动效应大的跨国公司总部级研发中心落户上海，形成高水平研发中心的集聚。

此外，要积极从二、三产业融合中找到服务业发展新增长点，创新现代服务产业发展的体制机制，增强上海现代服务业的集聚效应，打破“重园区建设轻制度建设”、“重优惠政策轻文化营造”的倾向，促进以生产性服务业为重点的现代服务业发展。

三、打造流量平台，融入全球城市节点体系

上海在发展全球城市的过程中，应着力实施网络流量扩展导向的发展战略，应从现实基础和相对优势出发，未来要重点打造金融流量、货物流量和贸易流量，进一步加快资金流、信息流、物流的融合发展。一是以扩大金融流量为核心，以发展金融市场尤其是期货市场和创新金融产品为突破口，推进上海国际金融中心框架体系建设，加快建立以多层次资本市场为重点的国际资金配置中心、全球性产权交易中心、外汇交易中心等核心地位，加快建立以金融控股集团为核心的跨国金融机构体系。二是以扩大货物流量为核心，加快建设以标准制定、交易中介和会展论坛为特色的国际服务平台，形成由国际中转、国际采购、国际分拨和国际贸易与展示等功能组成的完备而强大的枢纽功能服务体系；加快建设链接国际国内的物流服务网络，大力引进国际物流公司、大型集成商、全球航空公司和船公司，积极推进国内企业参与全球网络构建。三是扩大贸易流量为核心，逐步建成“世界性的商品集散中心”和具有海派文化特色的“国际化购物天堂”，推进大口岸、大流通、大市场战略格局的形成，努力建成国际商品服务贸易和世界级的会议会展中心城市。

此外，要积极改善“四个中心”建设制度环境、法治环境和金融监管环境，建立既切合实际又符合国际惯例的税收、法律环境，市场准入制度等，优化“四个中心”建设法治环境，完善金融创新体系和机制，争取率先实现金融、航运、贸易等创新机制改革，通过“四个中心”的制度建设，从体制机制层面促进上海企业和产品“走出去”，增强上海在全球城市网络中的影响。

四、加强制度环境建设，提升城市软实力

按照全球城市的管理要求，上海应加快制度环境建设的力度，不断提升城市产业发展水平和软实力。

产业发展方面，要始终以建设以服务经济为主的产业结构为指导思想，破解服务经济发展所面临的税收、准入、无序竞争等方面的制度障碍。

城市制度建设方面，一是推行政府管理制度改革，应该利用中国（上海）自贸区中关于政府管理体制改革的契机，实行分块管理，综合执法，建立“咨询性政府”的管理方式，形成从最高权力机构到各级职能部门的完整咨询组织体系，提高城市政府管理体制的效率。二是建立中介服务制度，建立一批公共或半公共社会团体，利用民间资本和管理经验来代替政府实行行政职能，提供有效、灵活的公共服务。三是形成具有竞争力的人才制度，不断营造制度优势，大力吸引兄弟省市人才、打造国内人才高地的同时，加大国际化人才的吸引力度，打造国际人才高地，形成国内人才和国际人才同台竞技的局面。

城市软实力建设方面，一是以国际化制度建设为抓手，以创意产业发展为引擎，提升上海文化与创新软实力。通过建设创意产业园区、特色文化区，提升文化品位，提升标志性文化产品，以提升上海文化竞争力。以影视、动漫产业发展为基础，打造精品影视、动漫产品，完善影视、动漫产业链，将上海的海派文化与中国传统文化有机结合起来，提升上海文化影响力。二是提升上海城市品牌建设，像纽约、伦敦等城市一样，成立统一领导、多元协调的组织机制，为城市品牌的塑造提供保障，推动城市品牌化战略。三是以传媒之都建设，提升上海国际信息沟通能力，打造具有国际影响力的传媒集团，抢占国际传媒的制高点。四是建设国际宜居之城，提升城市生活吸引力。城市的宜居环境对吸引跨国企业和国际组织的入住，吸引优秀人才来上海就业、创业和定居具有重要作用。

五、提高城市发展所需资源的利用率

改革开放以来，上海的发展主要以初级生产要素和投资驱动为动力，但随着上海经济的快速发展，土地、资源、环境的压力越来越大，必须摆脱原有主要为资源消耗型、依靠投资拉动的增长方式，化解资源约束瓶颈。在提高资源利用效率方面，要率先提高自主创新能力，转变经济发展方式。在产业发展方面，全面推动产业结构的优化和升级，重点发展以金融保险业为代表的高层服务业和以信息产业为代表的高科技产业。产业布局方面，以空间调动带动产业结构和布局的调整呢过，重点发展现代服务业和先进制造业。此外，在提高利用资源效率方面，还要重点提高土地资源的利用效率。在“控制总量，用好增量、盘活存量”的指导思想下，对土地的利用进行长远的规划，进行合理利用，严格控制城乡建设用地总量。一是科学规划，确保规划落地，根据城市总体发展目标、宏观规划和城市功能的转换，建立促进科学、高效利用土地的长效机制。二是在控制总量的基础上，进一步用好增量建设用地，通过转换模式，追求土地资源利用的理性，保持人口规模与土地利用的合理对应，进而实现理性增长。三是尝试突破政区分割限制，在全市范围内重新整合土地资源，探索实施土地年税制，土地每年使用费以年金的形式收取，从而提高徒弟的使用效率。同时，重新改造低强度利用土地，对“宗地”进行在开发，合理利用历史遗留用地，通过土地立体利用等办法，提高土地开发强度。

六、创新都市治理结构，建立服务型政府

在建设全球城市的过程中，应该充分发挥政府在城市建设方面的主体作用，强调城市生态、环境、文化、社会福利等方面的协同发展，理应创新城市治理模式，建立服务型政府。一是创新政府职能，包括规划职能、政策职能、协调职能等方面。规划职能应在市场机制和政府干预的同时作用下进行，政府只需要通过纲领性、科学性和起龙头作用的发展规划来引导和规范上海的未来发展。政策职能通过建立和完善政策法规体系，为上海的城市发展提供良好的市场环境。协调职能只要通过弱化部门壁垒、打破行业界限和条块分割，逐步走向管理协调化，并建立协调各方利益、职责平衡的机制和机构，提高政府的行政效率。二是建立“小政府、大社会、强管理”的城市治理模式，进一步加快转变政府职能，逐步缩小政府规模，将政府的工作重心转移到培育成长环境上，把强化公共服务作为社会经济发展的一个中心环节，并以此为出发点来制定和规划城市发展远景。三是优化财政支出结构。转变目前上海公共财政支出“三高二少”的不合理结构，建立以顾客满意度为导向的公共财政支出绩效评价体系，成立独立的第三方监察机构对公共财政支出绩效进行评估。