中心城内上下班平均出行时间在45分钟以内。新城与中心城之间平均出行时间在60分钟以内。长三角主要城市与上海中心城之间平均出行时间在90分钟以内。中心城公共交通出行比重（不含步行）达到60%，其中轨道交通客运量占公共交通客运量的60%; 新城公共交通出行比重（不含步行）力争达到30%。拥挤路段的公交优先道高峰时段运行车速不低于相邻车道社会车辆的运行车速。快速路系统高峰时段平均运行车速不低于40公里/小时。全市公共交通、步行、自行车等出行比重不低于80%。节能与新能源公交车比例达50%以上。

未来一段时间，上海的交通状况会在政策的导向之下发生怎样的变化？

在 《上海市交通发展白皮书（2013版）》中，我们找到了明确的目标—依托公共交通，中心城内居民上下班平均出行时间在45分钟以内，新城与中心城之间平均出行时间控制在60分钟以内。中心城快速路高峰时段拥堵里程（运行车速低于20公里/小时的路段长度）的比例控制在15%以内，平均运行车速高于40公里/小时。

参与编制白皮书的上海城市综合交通规划研究所政策研究室负责人邵丹告诉记者，“公交优先”、“多层次网络”、“精细化管理”、“慢行交通”这些关键词，将构成未来十年上海城市交通发展的主基调。

公交专用道，

应该放在哪儿

今年10月，两条有轨电车示范线将在松江开工。有轨电车，并不只是回忆里的“叮当、叮当”，在现代城市交通发展体系中，作为中运量交通工具的代表，它的作用不可小觑。

“轨道交通到了郊区新城，接下来怎么办？”市交通委规划处副处长沈忆程说。与别的城市还不一样，上海的一个郊区新城，规划人口往往可达50万、100万，相当于欧美国家一个特大城市规模。“在这些地方，单纯的地面交通肯定不够，但要造地铁，投入又太大。”沈忆程说，“所以我们选择了有轨电车。”

外观夺目、运量大、节能环保噪音低，这些都是有轨电车的优点。但有一项，并不是所有人都会注意到—路权。根据测算，有轨电车的平均时速可达30-40公里，接近地铁，远超普通地面公交的时速20-25公里。这并非单纯因为有轨电车的车辆技术先进、速度快，更重要的是，有轨电车的路权能得到有效保障。有轨电车专用道，将设在马路中间。

有轨电车的路权是保证了，普通公交车怎么办？“实际上，上海的公交专用道已经做了很多年，但确实效果不显著。”邵丹说。

效果有限，有客观原因。上海的公交专用道，多设于路面最右侧，通常与右转弯道合并，并只在高峰时段有效。遇到路面拥堵，习惯“见缝插针”的小客车司机往往并不顾忌时间限制，直接驶入较空的公交专用道。此外，由于中心城路网密度较大，大量的右转交通也会对行驶中的公交车造成影响。

“目前国内很多城市都在尝试将公交专用道是放在路中间，并使用硬隔离，类似BRT(快速交通系统)的设置。”邵丹表示，这样确实能有效保障公交车的路权。这个方案，上海可优先考虑在尚未有轨道交通服务的市通郊客运走廊上实施。“上海城市的特色，市中心路网密度非常大，每隔两三百米车辆可能就要转弯，放中间营运组织面临较大挑战。”邵丹表示，中心城区要推广新型公交专用道的话，需要同步开展线网调整，优先满足骨干公交线路的使用。

“公交优先”不是封闭的概念，它与路权保障、线网走向、站点设置等都分不开。一个简单的例子，“港湾式车站”不侵占道路，不会因为停车上下客造成拥堵； 但“港湾式车站”，需要一定的路面空间，这就与道路资源、线网走向及站点周边的其他交通组织安排都密切相关。“公交站点放在哪里，牵涉到道路交通的组织、地面客流的组织，还有与轨道交通站点的关系，这些都需要统筹考虑。”邵丹表示，近年来，上海已对大量路面公交站点作了优化。

此外，公交车的信息化也是一个发展方向。近期出现在上海街头的公交电子信息站牌，能显示下一班车的到站时间，未来，还将纳入轨交班次、城市突发信息预警等信息。

轨道交通不仅是地铁，

还有市郊铁路

去年底，随着12号线、16号线的开通，上海轨道交通运营路线里程总长增至538公里（不含磁悬浮）。这个数字，比起2002年第一版《交通发展白皮书》发布时的65公里，足足增长了7倍多。从被认为“不适合建设地下铁”，到全球城市轨道交通里程数翘楚，上海的轨道交通建设成为上海城市发展的标志之一。

从上海整体交通工具的使用来看，轨道交通的发展也是最快的。目前，上海轨道交通工作日客运量保持在800万乘次以上，高峰日可超过900万乘次，比起2002年呈指数增长。相比之下，地面公交、出租车等其他公共交通出行，10年来没有明显的增长，地面公交甚至还稍有下降。一个转折性的数字是，就在2013年年底，全上海地面公交客运量还超过轨交；但到了今年3月，轨交已超过地面公交，成为上海人使用最多的公共交通工具。

“要让人们放弃私家车，就要给他们一种更好的选择。”邵丹表示，实际上，2002年第一版《白皮书》发布至今，这一理念的贯彻核心，就是“修地铁”。

显而易见，一旦某条轨交线路确定通向某个郊区，当地房价便会有明显的上升。但由此产生的潮汐性客流特征，也给管理者出了难题。早晚高峰部分区段拥挤明显、但郊区区段上座率不足……“并不是线路多就行了，还要讲究运营的效益。”上海城市综合交通规划研究所所长薛美根表示，管理细节上的提升是必须的，比如运行间隔调整、大小交路设置、高峰时段限流，等等。

规划中上海的800公里轨道交通网络已得到全面实施，“但轨道交通不仅仅是我们现在认识到的地铁，也包括市郊铁路和常规的区域铁路。”邵丹说。

日本东京的交通体系，除300公里地铁网络外，还包括2000多公里的市郊铁路。比起公交化运营的地铁，市郊铁路线速度快、站间距离大、行车密度低，用以连接市区和郊区，效率更高。进出东京的80%客流，都是公交出行，这其中，市郊铁路起了很大作用。

2012年开通的金山铁路，是中国第一条城市市郊快速铁路。金山铁路去年日均客流1.7万人次，今年上半年已升至1.9万人次。不仅方便金山居民到市区上班，也带动了周末赴金山旅游的热潮。“金山铁路全程54.6公里，比起东京的数千公里，还有很大差距。”邵丹说，“上海正在积极发展市郊铁路，并加强其与城市轨道交通的网络融合和功能互补。市郊铁路的发展，还有很大空间。”

根据2040年上海城市总体规划，新城、新市镇是未来的发展重点。以轨道交通为骨干的多层次交通网络，将在这一进程中发挥作用。轨道交通的辐射，将从中心城区拓展到全市境内，轨道抵达新城后，市民可继续换乘有轨电车、地面公交，或通过自行车和步行等慢行方式抵达目的地。“新的规划有利于引导郊区城镇的紧凑集约发展。”邵丹说，“多层次的交通体系设计则是关键。”

提高路面交通组织管理能力，

也是“开源”

8月底，高德地图发布了《2014年第二季度中国主要城市交通分析报告》，报告为国内十个最拥堵的城市排名，上海超过公认的“堵城”杭州、北京，排在首位。

这份报告是以3亿高德地图导航用户为样本，基于大数据计算出来的。按照正常情况下10分钟走完的路来对比在中国各大城市实际所用的时间，得出一个比值，比值越高，证明城市堵车越严重。比如平均10分钟走完的路，在某城市需要花30分钟才能走完，那么其拥堵延时指数就是3.0。数据显示，上海的拥堵延时指数为2.16，出行平均拥堵时长15.73分钟，平均速度21.69公里/小时。

对于这份报告，邵丹认为应客观看待，“基于大数据的调查确实是我们今后研判交通问题的一个大方向，但它也说了，样本是使用地图导航的驾车者，所以这个排名反映的并不是整体、综合的交通状况。”

相比轨道交通乘客，小客车驾驶者是对拥堵感受最深的那一群人，而对于想要加入有车一族的人们来说，近来最深刻的感受莫过于—“秒”一张车牌太难了！

在车牌的严格管控上，其实充分体现的是有关部门的政策思路，面对日益拥挤的中心城区路面，一定要从源头上加强需求管理。邵丹告诉记者，上海政府制定的政策红线是：中心城小客车交通量（按车公里计算，小客车通行量与在中心城使用的小客车规模和单车日均行驶里程相关）的增幅控制在20%，以确保中心城道路运行有序可控。与此同时，还要综合运用经济、行政和法律等手段，对不同号牌车辆实施差别化管理，调控小客车的拥有及使用。

如果说，约束小客车增长是“节流”的话，提高路面交通的组织和管理能力则是“开源”。即在道路面积没有明显增加的情况下，通过精细化的管理来实现交通流量的提升，即向管理求效率。举个最简单的例子，通过科学的设置交通信号灯的变化，就可以有效调节一些路段的拥堵。

邵丹还提到，在路权的调整上，今后的趋势只可能是将小客车的使用道路更多地留给公共交通。不难判断，在“约束”的大前提下，高峰时段的拥堵状况在短期内也不会有显著的改善，目的还是想通过进一步提升公共交通的服务水平引导人们少用小车出行。

此外，从停车环节入手，通过实施差别化的停车供给及收费政策，也是应对小客车密集区域的动态调节妙招。具体来说，可以利用不同区域停车场收费的梯度差别来调节小汽车驶入某一区域的频次。当然，一些停车设施的出入口设计也在一定程度上会影响周边交通，也需要科学布局，提高使用效率。还有另一个层次的停车是换乘停车，在轨道交通站点周边，合理规划和发展P+R设施，并运用经济杠杆调节，无疑将有效引导驾驶者停车换乘。

至于市民关心的拥堵费、车牌年限等针对小客车的治堵手段，记者也向政策研究部门“求证”。邵丹表示，“上海有关方面确实都进行过专题研究，拿拥堵费来说，我们研究了三四轮，也作为一种政策储备，但我们很清楚，拥堵费有利有弊，不是万能药，而且操作上有难度。”

慢行交通的优越性，

越来越成为共识

不久之前，城市土地学会（ULI）集结了60位来自不同领域的行业领袖，举办了一场别开生面的城市复兴研究移动工作坊，两天头脑风暴。

城市土地学会亚太区行政总裁费约翰说：“上海的城市规划应更关注人，街道的设计应以人为本。在城市的整体规划中，比起车行的需求，应优先考虑人行的需求。城市的发展应结合交通基础设施的建设以提升城市的连通性。不同年龄不同能力的人群应能便捷到达目的地，城市应通过文化设施和公共空间鼓励人与人之间的互动。”

“一座为骑车或徒步出行者提供方便的城市，才更宜居。”为伦敦设计自行车高速公路的英国著名建筑师诺曼·福斯特这么说。

在交通拥堵、空气污染问题日益胶着的大城市，慢行交通的优越性，正越来越成为共识。

在上海市民使用的交通出行方式构成中，步行的比例大约在28%，而自行车等非机动车出行的比例大约在27%。邵丹告诉记者，“所以不要看丹麦、看伦敦等城市大张旗鼓建设自行车高速公路，其实它们的慢行比例不及我们，上海的慢行交通有着非常好的基础。”数据显示，中心城范围的慢行交通出行比重虽然逐年缓降，但2013年仍达到41%。在郊区新城，慢行交通出行仍是主体，根据上海第四次交通大调查，7个远郊新城的内部交通出行方式结构中，70%为慢行交通。

“我们希望公共交通+自行车+步行的“绿色出行”比例能够达到80%以上。”邵丹告诉记者，事实上，在20年前，汽车还未走入更多家庭的时候，上海的这一比例超过90%，即使到了十年前，这一比例还有82%左右，直到2010年开始，数字才跌破80%。这两年虽然往下减少的趋势已经放缓，但与我们的目标之间距离却在拉大。

那么，如何让人们愿意更多选择骑车或者步行呢？或许，改善步行和自行车出行环境，对倡导绿色出行、建设宜居城市具有重要意义。

邵丹介绍说，本市倡导步行及自行车出行的目标和原则十分明确，一是保障步行和自行车交通的基本路权；二是充分发挥步行和自行车在中短距离公共交通接驳换乘中的主体作用。

交通白皮书透露，上海将重点围绕轨道交通站点，推进建筑物之间的人行连廊和通道建设，构筑立体步行系统。不难想象，增加更多遮阳避雨的人行通道，自然会吸引更多人步行去搭车。

对于如何改善本市1000多万存量自行车的出行环境，上海已经有了详尽规划，重点包括：第一，商业、办公、居住、交通、旅游等建筑物应严格按照标准配置自行车停车设施，鼓励自行车换乘公共交通，改善停车换乘便利度，并研究出台换乘停车优惠政策；第二，有序发展公共租赁自行车，研究出台公共租赁自行车系统的制式标准和服务；第三，鼓励各区县围绕公园、绿地、林荫道路和旅游景点，因地制宜地建设方便市民健身和休闲出行的自行车道路。

可以畅想，不远的将来，上海将更加步行友好、骑行友好，即使没有目的地，市民也愿意出门走走、骑车逛逛。尤其在全市的8个低碳实践区，慢行交通的一些创新理念最可能先在那里落地，说不定，我们还会看到国外城市那样涂刷上不同颜色的自行车专用道路。