在电影《私人订制》里，“镇级市”只是一个玩笑，但现在这个概念正变得越来越清晰，很有可能变为现实。几年前就有人提出了“镇级市”的设想，今年8月上旬国家发改委等11部门联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》进一步扩张了人们想象“镇级市”的空间。

据21世纪经济之前的报道，近期发改委、中编办等11部委印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（下称《通知》）中，提及新型城镇化综合试点的五项任务，其中“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”引起地方关注。

从各地发改系统采访获悉，目前多地对此颇为积极，都在筛选符合条件的建制镇上报，以期跻身试点之列。包括湖北、湖南、甘肃等中西部省份，也包括浙江、广东等早已试点扩权强镇的沿海发达地区。

镇级市概念

根据《通知》，国家希望各地在符合条件的计划单列市、省会城市、地级市、县级市、建制镇等不同层面选择试点地区，每个省（区、市）的报送数量原则上控制在4个以内，并于8月31日前统一报送国家发改委。

目前已有多个省份确定报送名单。甘肃省初步确定凉州区黄羊镇、陇西县首阳镇、甘谷县磐安镇3镇申报试点。同样表示正在筛选申报的还有河南、安徽，以及浙江、广东等一直对此呼声较高的地区。

“中国镇级人口10万以上的多集中在东部地区，西部地区相对而言不太可能像东部地区有那么多的镇级市。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏说。

“浙江和广东的呼声最高”，有受访专家表示，早在2010年2月，时任温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上就提出，要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为镇级市”，这也是镇级市概念首次见诸媒体。

同年，中央编办、民政部等6部委下发通知，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达镇进行改革试点，但这样的试点并未达到一些地区想象中的“镇改市”目的，而只是“经济发达镇行政管理体制改革”。

粤浙酝酿镇改市

在城市化的大潮下，不仅县改市、县改区有望加快推进，沿海部分发达镇也有望改市。这些经济总量高达上千亿元、人口众多的镇，往往存在“大脚穿小鞋”的窘况，改市或可解决其基层行政人员不足的问题。

据第一财经日报的报道，广东省住建厅网站公布了《广东省新型城镇化规划(2014~2020年)》征求意见稿，提出把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。同时向中央政府积极争取新型设市模式试点，将符合条件的镇按照城市要求合理配置资源和统筹规划建设，实行城市管理。

经过改革开放三十多年的高速发展，广东尤其是珠三角佛山、东莞、中山等地镇域经济十分强大，部分乡镇的经济总量比中西部很多县甚至地市还大。以广东佛山市容桂镇为例，2013年，容桂规模以上工业产值达1414亿元，工商税收达到55.41亿元。现有各类企业及个体工商户超2万家，其中超亿元企业123家。居住的常住人口超过了50万。

不过，这些镇街目前的行政级别仅仅为正科级单位。例如容桂以前公务员编制不到80人，却要负担相当于一个县人口的公共服务，典型的“大脚穿小鞋”，为此容桂街道不得不长期以聘请“社工”的方式，解决基层行政人员不足的问题。同时，容桂街道又要为区内50万人口和上万家企业提供服务，但由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务很难跟上。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授分析，这些乡镇的人员配置严重不足、管理权限有限，已经不适应当地经济社会发展的需求。因此要么提升这些强镇的行政级别，要么采取强镇扩权举措，赋予这些强镇更高级别的社会管理权限。

为了改变这样的局面，2009年以来，广东佛山的顺德区试点简政强镇，将大部分事权向镇街下放，目前十个镇街均已获得县级管理权限，而南海区也同样启动强镇扩权，大部分市区的审批权限下放给镇。

此次，广东提出的将珠三角符合条件的巨型镇逐步升格为“镇级市”，赋予城市的管理权限，也正是强镇扩权的进一步深化。

未来或现5级城市

如果镇级市得以设立，未来中国的城市体系中，将出现5个层级的城市。其中最高层级的是北京、上海、天津、重庆4个直辖市，这4个城市为正省级。

比直辖市级别稍低的是15个副省级城市，这些城市中，既有广州、南京、武汉、成都、西安、沈阳这些传统的大区中心，也包括了杭州、济南、哈尔滨、长春4个较为突出的省会城市，还包括深圳、厦门、宁波、青岛、大连这5个计划单列市。这15个城市的四套班子的一把手均为副省级。

也就是说，只有10个省会城市是副省级城市，其他省会城市虽然市委书记通常由副部级的省级常委兼任，但这是因为省会城市地位重要才进行的“高配”。至于其市委书记职务本身是正厅级，其任免权限亦在所在省委。

在副省级城市之外，其他地级市均为正厅级。与非副省级城市的省会城市一样，一些地级市由于地位比较重要，其一把手通常也由副省级的省级常委兼任，如江苏苏州、无锡，江西赣州，湖北宜昌、襄樊等。其中，苏州是我国经济总量最大的地级市，其经济总量在中国地级以上的市中位列第六。

通常而言，一个地级市会下辖若干个县级市或县区，但也有个别城市例外，如广东的中山和东莞，就没有县，而由市直管镇，减少了行政层级，大大增加了镇域发展活力。

在地级市之下，就是县级市了。上个世纪80年代和90年代初，在乡镇企业蓬勃发展的背景下，为了加快县域经济发展，东部的浙江、江苏、山东等地掀起了县改市的热潮，尤其是苏南等地几乎所有县都改成了市。在井喷期的1994年~1996年，全国共有95个县改市和1个新设县级市。

县改为县级市，尽管行政级别仍然一样，但两者之间的差别却很大，由于县的重点是农业发展，市以非农为主，两者的发展机会也不同。福建一位县级官员告诉本报记者表示，县改为市，除了名字好听点、招商引资容易点外，更为重要的是建设发展中配置资源的经济社会管理权限大了不少，因此很多县都希望改为市。

在县级市之下，就是有望成立的镇级市。如果顺利实施，那么未来中国的城市将有5个级别，也就是从正省级的直辖市到正科级的镇级市。

镇改市带来什么？

地方动机

实际上，扩权强镇也正是一些地区在过去相当长一段时间内在现有制度许可范围内所做的突破和尝试。

浙江自2010年启动全省小城市试点之后，27个试点“中心镇”已经在财权、事权、人事权以及用地等方面得到了“扩权”。今年初以来，浙江省考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。

中国区域经济学会秘书长陈耀认为，镇改市之后，功能定位和产业定位跟过去会有很大不同，经济发展的功能更突出，包括土地指标、产业政策等会更有利于发展，还会带动很大一部分投资，城市的基础设施投入会加大，市政设施、公共服务都会按照城市的规模去投入。

“成为市以后，行政的规格、级别会有相应的变化，在干部的编制规模上会有相应的增加，所以地方的动机还是很强烈的。”受访专家认为。

目前为止，浙江大部分试点“中心镇”的党委书记都进入所在县（市）委常委，镇长明确为副县长级，列席县（市）政府常务会议，且浙江省给予试点镇所在县（市、区）土地指标切块总量2%的倾斜。

“‘镇改市’有利于城市化建设走向正轨，基础设施、公共服务设施建设和城市接轨；有利于行政体制改革，强化城市的行政功能；将大规模推动县级城市建设，进一步推动县以下城市化。”浙江大学区域与城市发展研究中心教授陈建军说。

就地城镇化

另据21世纪经济的报道，镇改市可以获得更大的发展空间，地方动机强烈。显而易见的是，成为市以后，行政规格、级别会有相应的变化，功能、产业定位也会改变，产业政策等会更有利于发展和进行招商引资，尤其是土地指标将从省一级直接下达，改变目前到了镇一级无指标可用的状况。此外，镇改市后，市政设施、公共服务都会按照城市的规模去投入。

在当前新型城镇化推进背景下，镇改市更不失为就地城镇化的一条捷径，有利于调整当前过于集中的人口流动方向和公共资源错配问题。比较一致的观点是，一个农民转为中等以上城市市民，政府在公共配套上需投入10万元左右，而转移到小城镇，政府投入要少得多。

根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，远低于发达国家80%的平均水平，还有较大的发展空间。

通过镇改市实现就地城镇化，将使更多农民通过转移就业提高收入，通过就地转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级，拉动城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等需求。

加大小城镇投入

中西部小城镇难追东部，还有一个重要原因是长期以来的“忽视”，由于难以创造更多的经济体量和财政收入，中西部地区政府往往将更多财力和精力集中于大城市发展。

安徽早在2011年就提出到“十二五”末在全省培育6个10万人口以上镇级市，目前“十二五”将近尾声，除省会合肥市有所谋划外，其他市尚未破题。

据当地调研了解，政府在大中城市和美好乡村建设上投入较多，而小集镇建设明显不足。以合肥市长丰县为例，2012年全县投入到县城建设的财政资金为9100万元，用于新农村建设的资金为640万元，而用于小城镇建设的仅有300万元。

中西部小城镇处于大中城市和乡村的“夹心层”的现象，在镇改市后有望改善，特别是在大城市的户籍、养老等问题一时无法突破的当下，国家必然加大对就地城镇化的小城镇的公共服务投入和产业发展支持。

撬动内需

如建制镇改市最终落实，无疑是新型城镇化的进一步探索。据南方都市报的报道，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成分析，考虑到中国将近一半人口生活在农村，因为农业比较效益较低，农村消费水平低，要想大幅提高消费水平比较难。所以只有提高城镇化水平，使一部分农村居民转化为城镇居民。这是扩大内需的主要途径。

招商证券研发中心宏观研究主管谢亚轩表示，城镇化的提出是为了应对中国总需求结构转变的大背景。“过去我们主要靠外需及政府投资拉动经济，现在看，这两条路都遇到瓶颈。要想维持经济的发展，要将政策转向依靠内需和消费上来。

上海证券发布的研究报告认为，新型城镇化将新兴产业升级成果一并融入城市化进程中，从而使城市成为效率更高、资源分配更合理、消费需求带动能力更强的一个大平台。中信建投证券研究报告则指出，基础设施建设必须和城镇化的格局相配套，为经济发展服务。新一轮城镇化拉动基础设施投资，重点领域和薄弱环节将受益明显。