访北京大学教授、中国区域科学学会会长杨开忠

刘玉海;王爽莉

今年2月底以来，随着中央领导人强势推动京津冀协同发展，有关北京疏解“非首都核心功能”的相关问题持续发酵。其延伸问题之一“政治副中心”问题，不仅引发对于保定的强烈关注，更引发其房价和股价急速上涨，也倒逼北京市委书记调研通州、重申通州建设首都城市副中心的定位，从而引发新一轮区域博弈。

然而，所有问题的前提是首都“非核心功能”疏解，那么何谓“非核心功能”？为何要对其进行疏解？如果疏解，如何疏解——是集中疏解还是分散疏解？是在北京市域范围内疏解还是在更广泛的范围内疏解？应将哪些机构疏解出去？是否如舆论广泛关注的那样会建设“行政副中心”？如果建设，应该选址何处……21世纪经济报道记者就此采访了北京大学教授、中国区域科学学会会长杨开忠。

他认为，为适应中国在全球崛起、创新驱动发展和从生产贸易大国向投资金融大国转型的全局性、根本性变化的要求，北京城市性质应该进行调整，进而在此基础上进行功能疏解。对于政治中心功能方面的疏解，他尤其提到，“要区别北京的国家政治和行政管理功能”。

1. “首都核心功能”清单应调整完善

《21世纪》：2月26日，习近平总书记在北京市考察座谈会上的讲话，提出要坚持和强化首都核心功能，调整疏解“非首都核心功能”，引起多方面的热烈讨论，那么，什么是“首都功能”？如何划分“首都核心功能”和“非首都核心功能”？

杨开忠：城市功能分为基本功能和非基本功能：基本功能是为城市外部市场提供产品和服务的，其存在和发展取决于城市以外的市场需求，不依赖于本地需求，是城市生存和发展的根本所在；非基本功能也称地方性功能或服务性功能，是为本地提供产品和服务的，其存在和发展取决于本地需求，从根本上依赖于基本功能。

从这一划分来看，首都功能首先一定是首都城市基本功能。不过，首都功能有狭义和广义之分：狭义的首都功能，单纯指首都城市基本功能中的全国政治和公共管理功能，即全国政治中心功能；广义的首都功能，则指首都城市的全部基本功能。

我理解，作为首都功能——无论是“首都核心功能”还是“非首都核心功能”，都是首都城市的基本功能，所不同的是，“首都核心功能”是主导的基本功能，“非首都核心功能”是非主导的基本功能。“首都核心功能”和“非首都核心功能”具体划分，在不同环境下应该是不同的。2005年国务院批复的《北京市总体规划（2004年至2020年）》规划的北京城市主要基本职能——也就是我们现在讲的“首都核心功能”，包括六个方面：第一是中央党政军领导机关所在地；第二是邦交国家使馆所在地，国际组织驻华机构主要所在地，国家最高层次对外交往活动的主要发生地；第三是国家主要文化、新闻、出版、影视等机构所在地，国家大型文化和体育活动举办地，国家级高等院校及科研院所聚集地；第四是国家经济决策、管理，国家市场准入和监管机构，国家级国有企业总部，国家主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地，高新技术创新、研发与生产基地；第五是国际著名旅游地、古都文化旅游，国际旅游门户与服务基地；第六是重要的洲际航空门户和国际航空枢纽，国家铁路、公路枢纽。

现在，内外环境发生了变化，这种划分应该进行调整完善。

2. 应再明确北京经济指挥中心的定位

《21世纪》：你认为“首都核心功能”清单，现在应该怎样调整完善？

杨开忠：从广义角度讲，北京“首都核心功能”调整完善应当适应中国在全球崛起、创新驱动发展和从生产贸易大国向投资金融大国转型的全局性、根本性变化的要求，着力加强国际功能、创新功能和金融功能。

综观各方面情况，我主张，在坚持全国政治中心、文化中心定位的同时，应明确北京是全国科技创新中心、全国经济指挥中心和国际交往中心。在这里，国际交往既包括政府之间的交往，也包括企业之间和社会之间的交往。

在明确这些性质的基础上，首都核心功能清单应结合疏解首都功能的需要，至少做两方面的升级调整：第一，上述《北京市城市总体规划（2004年至2020年）》规划的第三方面的首都核心功能，应按照国际化和疏解功能的要求，调整为“国家主要文化、新闻、出版、影视等机构所在地，国家和世界主要文化和体育活动举办地，国家主要高等院校及科研院所聚集地”；第二，上述规划第四方面的功能，应按照经济指挥中心、创新中心和疏解“生产基地”的要求，调整完善为“国家经济决策、管理，国家市场准入和监管机构，世界级企业总部，国家和世界主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地，高精尖技术创新研发基地”。

《21世纪》：明确北京作为经济指挥中心的定位，与上世纪80年代以来北京在性质上不再提经济中心似乎是矛盾的。这是基于什么考虑？

杨开忠：1949年以来，北京城市基本功能定位有三次较大的调整：从上世纪80年代以来，不再在城市性质上对北京经济功能进行概括，只是一般地提出“经济发达的”、“适度发展现代制造业、大力发展现代服务业”。这样做的动机是好的，但效果很差。

这是因为，对于一个特大城市区域，经济无疑是重要的，而“适度发展现代制造业、大力发展现代服务业”中的“适度”和“现代”没有一个公认的客观标准，结果，在城市性质上不对北京经济功能定性客观上造成了对北京经济功能的放任发展，最终想发展什么样的经济活动就可以发展。这显然不利于“有所为有所不为”，不利于集中力量培育发展北京的世界城市职能，也不利于控制低端经济活动进入北京，实现人口资源环境的可持续发展。

因此，应当实事求是，根据北京国家首都、世界城市的基本性质，在性质上明确北京作为经济指挥中心的定位，凡是不符合这一性质的经济活动，均属于“非首都核心功能”，均应疏解。

3. 河北来京人口占北京常住外来人口22.1%

《21世纪》：经济学者一般认为，集聚、大城市化是城市发展的规律，那为什么要疏解“非首都核心功能”？是否是逆规律而行？

杨开忠：由于集聚经济的作用，人口和经济活动在地理空间上的集聚，是城镇化和区域发展的基本规律。从城镇体系来看，这表现为大城市的兴起和发展。一些学者据此认为，既然大城市的兴起和发展是规律，就应该尊重这一规律，放任或无条件地助长大城市发展，政府不应该去疏解大城市。这种认识是值得商榷的。大城市发展可以带来聚集经济，但也可能产生集聚不经济，市场机制是不能及时有效地解决这种集聚不经济的，政府对集聚不经济显然不能坐视不管。事实上，大城市的兴起和发展是在各种力量相互制衡中形成的，政府是其中重要的力量。强调放任大城市发展，既夸大了市场机制的作用，也不符合世界城市化经验，包括美国经验。事实上，在美国，政府对城市成长的干预几乎是普遍的。

至于为什么要疏解“非首都核心功能”，总的来讲，是为了解决京津冀城市群发展的低效、不包容、不协调、不可持续性问题，更好地发挥这一区域辐射带动环渤海和三北地区、甚至全国转型升级的作用。具体来讲，主要有以下几个方面的原因：

一是缓解、治理北京“城市病”，缓解人口、资源、环境和发展的矛盾。这种矛盾集中表现在：（1）1995年以来，北京人口开始急剧膨胀，18年间年均增加52.5万人。（2）地下水严重超采，生态严重破坏。目前，北京地下下水位一下降到35米——适宜的地下水位为8-10米。（3）交通严重拥堵、通勤时间几乎世界最长；（4）空气质量显著下降，大气污染问题十分突出；（5）平原地区土地开发强度已达50%以上。

二是促进社会包容稳定。首先是缓解二元结构问题，包括促进河北加快转型发展，缓解北京与周边地区的二元结构，以及解决北京城市户籍人口和外来人口的二元分割问题。外来人口是北京人口增加的主要方式，目前，非户籍常住外来人口大约800万人。由于外来人口和户籍人口在社会权利和保障方面不同“轨”，外来人口规模越大意味着社会分割越严重，进而给社会秩序和稳定带来不断累加的挑战。另外，根据2010年第六次人口普查数据显示，河北省来京人口为155.9万人，占北京常住外来人口的22.1%，领先其它地区。解决北京上述人口二元分割问题，京津冀区域统筹是必由之路。疏解“非首都核心功能”有助于从京津冀区域角度解决这一问题。此外，从社会包容稳定来看，现在北京中心城区集中了大量高等学校，大学对学术自由和寂静的需求和商业市场、社会稳定之间的潜在冲突也亟待疏解。

第三、为坚持和强化首都核心功能、主要是发展具有全球影响力和竞争力的首都核心功能腾出发展空间，促进北京世界城市和京津冀世界级城市群发展目标的实现，促进创新驱动发展和建设创新型国家目标的实现。

《21世纪》：京津冀地区都存在缺水的问题，并且水源地都是燕山-太行山脉地区，如果在京津冀区域内疏解北京城市功能，并没有根本解决水的问题。

杨开忠：是的，京津冀地区基本上普遍缺水。解决这个地区水的问题，要靠开源节流。在开源方面，除了南水北调外，一个重要的方向是海水淡化和微咸水开发利用。从空间布局来讲，为最大限度缓解水资源制约，在疏解首都功能的时候，第一，不要单中心的疏解，在离天安门50公里至100公里的环北京高端功能带内不能建太大的城市，坚持发展中小城市。因为城市太大了水的问题难解决；第二，在环北京高端功能带不要发展耗水的产业，应该承载高端科技和高端服务功能；第三，耗水大的制造业，包括重化工业、饮料工业等应该尽量放到沿海去，像沧州渤海新区、天津滨海新区、唐山的曹妃甸新区，因为这些地区可以想办法利用海水淡化来获得水资源。

4. 引导既有工厂重点向滨海地区疏散

《21世纪》：如何调整疏解“非首都核心功能”？

杨开忠：首先，从产业事业角度来看，要调整发展方针，具体来讲，包括：（1）调整“适度发展现代制造业”的方针，改为积极发展制造业跨国公司总部及其研发功能，全国公司、专业组织和联盟的总部及其研发功能，严格限制在京扩建新建工厂，引导既有工厂重点向滨海地区疏散，实现北京五环内零工厂的目标；（2）调整“大力发展现代服务业”的方针，着力疏解北京作为京津冀区域性铁路公路交通枢纽功能，着力疏解区域性物流基地、区域性专业市场等区域型商业功能；着力疏解非核心高校、科研院所和文化事业功能；（3）调整郊区农业定位，推进农业从提高和维持农产品[-3.83% 资金 研报]市场自给率向改善提供生态产品和服务转变。

其次，从空间上来讲，疏解北京功能应处理好分散与集中疏解的关系，实行多节点网络化疏解。这种多中心网络化疏解，主要可以概括为“一轴两翼两环”：“一轴”是京津塘发展主轴，“两翼”是指京石邯、京唐秦两条发展次轴，“两环”是指离天安门50公里至100公里的环北京高端功能带、环渤海滨海现代制造与物流带。其中，应当重视河北沧州渤海新区作为疏解北京、甚至天津制造和物流功能战略空间的地位。这是因为，沧州是冀中南及鲁北、豫北和晋中南最便捷的出海口，腹地辽阔，将其作为战略空间，不仅更有利于疏解北京，而且可以更有效带动河北发展。

第三，从疏解集中来看，要坚持市场主导、政府引导的原则，综合运用经济手段、行政手段和法律手段。从经济手段来看，要逐步纠正北京水、电、气、热、环境服务、公交、遗产类公园、土地价格的扭曲，使其尽可能反映稀缺性。如北京的水价比天津低，比纽约、东京更低，这种价格就没有反映水资源的稀缺性，所以要把水价逐步提上来——当然在这个过程中，要照顾中低收入阶层。从行政手段来看，除了北京正在强化的土地和房屋用途管制外，一要改变京津冀单中心放射式交通网络，优先打造三个快速交通环，从里到外依次为环首都大外环交通走廊，北京-天津-唐山-保定城际铁路环，以及经天津、沧州、衡水、石家庄、张家口、承德、秦皇岛、唐山的城际铁路大环线，疏解北京交通压力；二是要借鉴首都功能疏解的国际经验，探索疏解政治中心方面的“非首都核心功能”，通过改变政府自身的区位，带动和引导首都功能疏解。从法律手段来看，要借鉴首都功能疏解的国际经验，研究制定首都圈法。

5. 国家行政机关并非首都核心功能？

《21世纪》：疏解“非首都核心功能”中，政治中心方面的疏解尤其引人关注，出现了对于“政治副中心”的强烈猜测，你怎么看政治中心的疏解？

杨开忠：目前，这个话题的讨论，大致可以分成两种观点：

第一种把政治中心性质的“非首都核心功能”理解为，为中央及其工作部门服务的咨询、教育培训等非基本功能。所以，疏解政治中心方面的“非首都核心功能”，就是疏解中央及其工作部门附属机构及其承载的功能。

第二种观点将国家政治功能和行政管理功能进行区分，把狭义的“非首都核心功能”理解为前述规划的首都核心功能以外的国家行政管理功能。因此，主张以集中疏解部分国家行政管理部门为抓手来疏解“非首都核心功能”。

我主张第二种观点。除了国家行政机关并非《北京市城市总体规划（2004年至2020年》所规划的首都核心功能外，主要理由是疏解功能必须疏解基本功能。因此，必须以疏解基本功能为抓手，单纯强调疏解为本地提供产品和服务的活动是不可行的。比如，某政府部门的研究院，是为该部门提供咨询服务的，当然要经常与该部门交流互动，如果把研究院外迁了，不仅难以更加有效地提供咨询服务，而且由于要经常在研究院与部门间奔波，反而会增加交通压力。久而久之，这个咨询机关还是会千方百计回到北京的。

所以，我不赞成单纯疏解非基本功能——实际上也是疏解不了的。我们应该懂得，疏解“非首都核心功能”，实际上是疏解“非首都核心基本功能”。

《21世纪》：那么，具体应疏解该迁哪些机构？

杨开忠：具体应该迁哪些机构，是个复杂的问题，要系统研究。总的来讲，要区别北京的国家政治和行政管理功能，要保证北京巩固和加强政治中心的核心功能，要有利于巩固和加强国际交往中心的核心功能，同时，要考虑到行政机关与中央决策机构的关系以及部门之间的协作关系。

《21世纪》：韩国2012年7月1日启用了世宗行政副中心，虽然人们在世宗上班，但其实还是住在首尔。这就引出一个问题：如果机构迁走了，这个机构的人不愿意走，其实并没有实质性解决问题。

杨开忠：在迁移过程中，迁移机构的部分就业人员确实不会走，但不能因此说没有解决任何问题。从动态来说，机构不在你这儿，你这个城市这方面的吸引力就没了，相关功能自然就疏解了，很多“跑部”就不再跑到这儿，而是跑到新城去了。

《21世纪》：“跑部”说白了，反映的是权力官僚机构自我膨胀的天性，如果不能予以抑制的话，把它迁到新城里边，它也会自我膨胀，无非造成另一个“北京”。

杨开忠：为避免你们讲的这种局面，我主张：一是新城功能要相对专门化，主要是国家行政功能，配套教科文功能，不要像北京搞政治、经济、文化的综合功能城市，一定不能把国家行政新城做成经济中心；二是不要把新城规划得太大，50万至100万人就可以了，在这个问题上要树立“小的是美好的”；三是制定科学的新城规划，并要配套制定《行政新城法》，从一开始就要按照规划对新城土地用途进行严格管制，弄一个负面清单，严格管理。在实行政治与经济的区位分离、建设功能单一的行政城市方面，国际上有很多经验，可以认真研究借鉴。

6. 北京中轴线南延线和津保城际交汇部可建新城

《21世纪》：在关于“政治副中心”、“行政副中心”话题的讨论中，你倾向于选择哪个地方？

杨开忠：首先，建议别用“政治副中心”、“行政副中心”，我坚持用“国家行政新城”或者“国家行政文化新城”。

选址方面，根据国际上的经验，有几个原则必须坚持：

第一，离首都不远不近。太近，容易和现有城市连成一片，造成更大范围的“摊大饼”，可能会带来更大的麻烦；太远，不利于新城和北京首都核心功能的联系。根据北京的情况，结合大都会区的国际经验，不近是不能近于50公里；不远，不要超过100公里。秦皇岛已有一些“夏都”功能，因此有人提出选址秦皇岛，秦皇岛离北京270公里，我感觉太远。

第二，要有利于首都圈发展。在京津冀中，河北是最落后的，所以，应该选址在北京以南的河北地区，这样有利于促进冀中南地区发展，促进首都圈均衡发展。

第三，开发要有可行性。也就是在土地利用、供水、交通、工程地质地震等方面要有可行的条件。秦皇岛离北京270公里，也没有这方面、尤其交通方面的条件。而北京以南的河北地区，则有规划建设的北京新机场。

第四，环境上要具有可持续性。这是百年大计，生态环境上不可持续不行。

综合以上四方面的原则，如果要规划建设国家行政新城，应该选在北京新机场以南的河北地区，最好是位于北京南北中轴线南延线和津保城际交汇部附近。

要特别强调的是，规划建设国家行政新城是国家大事，要十分注重科学决策、依法决策。为此，应该组织多学科专家进行专题研究规划，在科学研究规划的基础上，经由合法的程序最终确定下来。

《21世纪》：除了疏解，迁都的观点也不时出现，你怎么看？

杨开忠：从2000年左右开始，学术界就一直在讨论 “迁都”，主张和反对的都有。我个人一直以来反对迁都。2月份习近平总书记在北京座谈会上的讲话，提出坚持和强化北京首都核心功能，调整疏解“非首都核心职能”，在我看来，实际上首次表明中央否定“迁都说”，而主张通过“非首都核心功能”疏解，在京津冀区域内打造以北京为核心的首都功能承载区。

为什么反对迁都？除了历史文化价值以外，主要是三个方面的考虑：第一是北京军事地位的价值，第二是国土南北均衡发展的价值，第三是生态保护的价值——北京邻近我国农牧交错带，定都北京有利于形成我国生态保护的有力格局。

有人认为，迁都有利于打破权贵利益集团。这一点确实可能。但问题是，通过大力疏解“非首都核心功能”，也基本上可以实现这一点。因而，这不应成为主张迁都的理由。